政策背景
上个世纪70年代以后，我国的城镇化进程在不断加快，相较于1996年的29.37％，2015年城镇率占比大幅提升到56.10％，也出现了北上广深等的超大型城市。与此同时，大城市出现了人口集中、交通拥挤、房价飞涨等各式各样的“大城市病”。过高的生活和经营成本也不利于人才和企业的长远发展，也有一些大型企业选择离开了一线大城市。反观中国广大的农村，则出现宅地废弃、土地流失、人口大规模向城市迁徙等三农问题。在此背景下，经济转型、统筹城乡发展也成为国家发展战略之一。大力发展特色小镇可以降低大城市所面临的人口压力和城乡差距，如果成功形成优势产业，取得一定发展规模，犹如沙漠中的植物般可将人口固定下来，解决农村人口在大城市过于集中的问题，同时通过产业的集聚优势，扩大内需，调整经济结构，在发展过程中有效促进地区经济转型升级。
特色小镇政策的提出和发展
特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素（如地域特色、生态文化、文化特色等），打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。特色小镇不是传统意义上的行政建制镇，不是传统意义上的产业园区（工业区、开发区、高新区），也不是传统意义上的旅游风景区，而是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，产城乡一体化的新型城镇化模式。
“特色小镇”这一概念起源于浙江。2014年10月，时任浙江省长李强在参观杭州云栖小镇时首度提出“特色小镇”一词。此后，浙江陆续推动了一系列特色小镇的建设。2015 年底，习近平总书记在《浙江特色小镇调研报告》上做了重要批示，对特色小镇这一新生事物给予了高度评价和鼓励。
2016 年 7 月，住建部、发改委和财政部联合下发了首个国家层面支持特色小镇的政策文件《关于开展特色小镇培育工作的通知》，要求到 2020 年全国培育 1000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。2016 年 10 月住建部公布中国第一批127 个特色小镇名单，2017 年 7月住建部公布中国第二批 258 个特色小镇名单，2017 年 8月体育总局公布了首批96个体育特色小镇试点名单。从数量上来看，目前全国一、二批特色小镇共有 403 个（图1），加上地方政府正在培育中的2000 多个特色小镇，到 2020 年规划中的特色小镇将达到 2500 个。
图1：我国特色小镇试点情况
从第一批特色小镇的产业分布来看（图2），在全国首批公布的 127 家特色小镇中，占比最大是旅游发展型特色小镇（51%），其次为历史文化型（18%），文旅概念的特色小镇合计占比约 69%。国家第二批公布的276个特色小镇中，旅游发展型比例降低（33%），历史文化型所占的比例有所提升（27%），文旅概念的特色小镇合计占比约60%。虽有调整，旅游文化主题仍是特色小镇发展的主要方向。文旅特色小镇开发模式操作性较强，与国家脱贫政策结合最紧密，成为各地政府较为青睐的特色小镇发展类型。
图2：第一批和第二批全国特色小镇产业分布比例
特色小镇的发展模式和类型
我国当前存在着三种主要的特色小镇发展模式。第一，以政府为主体，确定小镇产业定位和市场需求，并以此为基础进行招商引资，最终成立国资公司；第二，以企业为主体，政府发挥引导和服务作用。政府作出明确发展规划，确定产业定位、完成基础建设以及行政职能之后，再通过引进外部投资来完成特色小镇的建设；第三，政府和企业共同合作，政府结合市场和企业需求做好特色小镇的发展规划，然后联合企业共同打造特色小镇产业。
随着近年发展进程的深入，我国特色小镇出现了多种类型，具体可细分为十类：
历史文化型：具有特色的历史文化内涵（龙泉青瓷小镇、湖州丝绸小镇等）
城郊休闲型：距离市区较近，休闲基础设施完备（旧州美食小镇、丽水长寿小镇等）
新兴产业型：具备新兴产业基础，经济发展水平较高（西湖云栖小镇、太和电扇小镇等）
特色产业型：具有本地特色产业（平阳宠物小镇、文港笔都工贸小镇等）
交通区位型：位于交通枢纽地区（萧山空港小镇、博尚茶马古道小镇等）
资源禀赋型：具有独特资源优势（定海远洋渔业小镇、双阳梅花鹿小镇等）
生态旅游型：具有良好生态环境，可持续发展旅游休养产业（武义温泉小镇、廊下田园小镇等）
高端制造型：具有高精尖产业（宁海智能汽车小镇、路桥沃尔沃小镇等）
金融创新型：所在区域周边经济发展迅速，具有广阔市场前景（乌镇互联网小镇、房山基金小镇等）
时尚创意型：具备时尚、潮流、创意产业基础（杨宋中影基地小镇、余杭艺尚小镇等）
发展中的问题和政策导向
由于国家持续推出相关政策推动发展，几年间各类特色小镇如雨后春笋般出现，由于政策和发展模式尚未成熟，导致了各类乱象频出，偏离了特色小镇政策的设计初衷。其中的原因，一是一些地方政府急于通过小镇的开发来拉动地方经济作为“政绩工程”和“形象工程”，同时也希望获得国家政策、资金和资源上的支持，对于地方能不能发展特色小镇缺乏科学理性的分析和评估，导致各类小镇的项目快速审批上马。二是一些外部资本并没有深入理解把握特色小镇的产业定位，也未做长远规划，只是为了借政策优势低价拿地，炒高当地房地产市场，以期借此获利或者获得融资，导致真正的特色产业无法发挥优势。
为了规范特色小镇建设，2017 年 12 月，发改委、国土部、环保部和住建部联合发文《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，强调未来特色小镇评定应标准化，避免盲目建设，防止千镇一面和变形走样，控制范围和建设用地，鼓励旅游、体育、农业类特色小镇，强调内容和产业支撑。
2019年7月，国家发改委发布名单，集中淘汰和整改419个特色小镇。淘汰整改的小镇大概有两类。一类是“名不副实”的小镇，指的是行政建制镇概念的“虚假小镇”，以及缺乏投资主体并未动工建设的“虚拟小镇”；第二类是发展质量不高的小镇，这类小镇对特色产业的论证不到位，产业特色不鲜明，也没有主导领军企业，产业的规模小，链条短，技术弱，没有形成集聚效应。
此类质量不高的特色小镇有两个特点：
特色小镇无“特色”。据报道，陕西礼泉县2015年开发建设了远近闻名的特色小镇袁家村，年游客接待量超过600万，营业收入超过10亿。看到袁家村发展良好，当地许多村子开始争相模仿，仅在礼泉县就有4个民俗文化村。据统计，陕西省模仿袁家村的民俗村就有60家，但没能复制出一个同样生意红火的民俗村。
缺乏科学规划和理性分析，破坏生态环境，房地产化倾向严重。云南省宾川县鸡足山禅修小镇，由于房地产项目占比过大，规划建筑密度过大，绿化率低，需要大量砍伐树木，与整个区域的生态环境不相协调，触碰生态红线，最终被取消资格。云南省文山州广南县八宝壮乡小镇，由于环境保护规划缺失，垃圾污水处理设施严重不足，居民和游客产生的污水和垃圾直接排入河道，导致水质污染，且项目规划区域与自然保护区相重叠，对自然环境带来巨大压力，同样不免被取消资格的结局。
综合来看，特色小镇目前还在探索中前进，依然处于“先发展，后治理调整”的路径当中。未来是否能够围绕当地特色产业进行明确的定位和设计，树立发展目标，建立与发展相适应的产业、资金和人才引进的制度，是特色小镇长远发展的关键因素。
文章来源：中天华溥管理视野
