一座闲置的客运站，没有大拆大建，经过改造变成了游客打卡的科技馆。一个老旧的工业仓库，运用5年过渡期政策，摇身一变成了工友茶馆和幸福食堂。一个废弃的国营纺织机械厂，通过“府院联动”，成功转型为科技产业园。
这些看似不可能完成的任务，正在2026年的中国城市更新版图上密集发生。而推动这些蝶变的核心引擎，是一项被业内人士称为“灵活过渡期”的政策突破。
2026年1月20日，自然资源部、住房城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），从规划、土地、不动产登记等多个维度推出一揽子创新举措。其中，最受市场关注的第二条，是对过渡期支持政策的重大优化。从“固定”到“灵活”的转变，让存量资产的价值被重估，也意味着城市更新的商业化路径被彻底打通。
一、政策突破：从“固定5年”到“灵活5年”
老政策是什么？自然资源部曾于2023年发布实施支持城市更新的规划与土地政策指引，对存量土地和房产转型发展国家支持产业给予5年的过渡期。但老政策有一个先天不足，它设定的5年是“固定”的。项目方从转型第一天起，就被锁死在5年这个刻度上。
新政策彻底改变了这一局面。通知明确，各地利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，将原5年不改变用地主体和规划条件的固定过渡期政策，调整为以5年为原则的灵活过渡期政策。增加“原则”两个字，意味着5年不再是硬性规定。一个项目如果产业基础好，地方政府可以根据实际情况给予更长时间的过渡期；如果一个项目发展不及预期，也可以提前评估，及时调整方向。
光是延长过渡期还不够。通知在过渡期届满办理土地有偿使用手续时，新增了租赁出让方式予以支持。过去只有协议出让一种选择，一次性补缴土地出让金，动辄几百万甚至上千万的资金压力让很多转型项目望而却步。新增租赁方式后，项目方可以选择“按年付”来分摊成本，大大降低了转型的启动门槛。
二、灵活过渡期在行动：三个典型案例看新政如何“盘活存量”
政策落地，最终要看项目。新政发布后的这两个月，多个地区运用过渡期政策，在城市存量更新领域创造了令人瞩目的成果。
巴中科技馆：一座闲置车站的“重生实验”
四川巴中市有一座闲置客运站，随着新的交通枢纽建成后彻底停运。这座交通场站如何盘活？巴中给出的答案是：不卖地、不拆房，把老车站改造成科技馆。
设计团队反复踏勘后敲定了改造方案，在不改变原有建筑主体结构的前提下，全面开展安全评估与结构加固，严格按标准完善消防和应急疏散设施。2025年10月30日，科技馆正式开馆，建筑面积5215平方米，以“生态之道·科学领航”为主题，内设五大常设展厅，配备互动性科普展项120余套。自开馆以来，累计接待游客超5万人次，开展科普活动270余场。原来的客运站转型为“交通+科普+公共服务”的复合功能载体，周边餐饮、零售等商业业态随之活跃。巴中探索了一条“先租后转”的盘活路径，为过渡期政策在西部地区的落地提供了实证参考。
黄石工友茶馆：5年过渡期政策在老工业区的“微活化”
湖北黄石市下陆区是中国十五冶公司的老工业基地，大量工业厂房因产业调整闲置。一栋闲置仓库被挑选为改造试点，项目摒弃了大拆大建的思路，采用“政府统筹+市场运作+社区服务”模式，运用5年过渡期政策，将低效仓储用地改造为融合工友茶馆与幸福食堂的复合型民生空间。
改造没有改变原有土地用途，而是保留原土地权利人身份不变，从根源上规避了产权纠纷。改造中保留了厂房钢结构、斑驳砖墙等工业肌理，将十五冶公司等本土工业文化元素深植入空间设计。如今这里不仅是工业文化打卡地，更通过幸福食堂精准补齐了社区养老助餐短板，同时创造就业岗位40余个。这个案例的关键价值在于：当存量资产在不改变工业用地性质的前提下“微活化”，市场主体获得了充足发展空间，“项目会不会中途被叫停”的后顾之忧得到有效化解。
湖南全省推开：一套完整的过渡期落地制度
湖南省自然资源厅、住建厅联合印发通知，在中央政策基础上推出了十六项具体举措。关于过渡期政策，湖南省明确了为期5年的过渡期支持政策，在过渡期届满前由市县人民政府组织评估，符合产业发展方向和监管要求的，按照新用途办理规划调整和用地变更手续；不符合的按照约定退出。同时，湖南省还将在全省范围内制定“土地混合利用正面清单”和“既有建筑功能转换正负面清单”，完善“豁免规划许可—简化施工许可—分类消防审验”的审批链条。这意味着，在湖南，一个存量空间项目从拿地、改造到运营，走完全套审批流程的时间将大幅缩短。
三、过渡期政策的落地关键：出让方式、履约监管与退出通道
灵活过渡期政策要真正落地，还有三个必须打通的关键环节。
第一是土地出让方式。通知在过渡期届满办理土地有偿使用手续时，于协议出让方式之上新增了租赁方式。无锡此前已经在实践中采用了“先租后让、分段出让、弹性年期出让”等多元方式。灵活性让更多中小型的存量改造项目具备了商业可行性。
第二是履约监管。湖南省明确在过渡期届满前由市县人民政府组织评估，符合产业发展方向和履约监管要求的，方可按照新用途办理手续。无锡市的做法更加精细化，正在升级“锡地云·存量资源智慧应用平台”，以AI技术为各类项目精准匹配过渡期内指导、期满前评估的“智慧导航”服务。
第三是退出通道。退出机制的完善，让市场主体敢于投入。黄石工友茶馆的案例表明，“不影响原有权利人、不改变土地用途”的退出设计，是先探索、后确权的一种高效过渡方式。湖南省明确了“不符合的按照约定退出”的制度安排，退出的最终效果是维持原有土地用途，这实质上划定了一条风险底线，对于市场发挥了“风险可控、底线可知”的稳定作用。
四、从规划到不动产登记：新政提供的全套“工具链”
存量资产盘活过去面临的最大障碍往往在“最后一公里”——规划调整审批难、土地供应方式僵化、不动产登记繁琐。新政在这三个环节都有突破性制度创新。
规划适应性显著增强。通知明确对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化，按照法定程序采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划。可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求；对微更新项目，制定规划许可豁免清单。
土地供应方式更多元。通知推进存量土地和空间的临时利用，明确在保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则；制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。资源资产组合供应方面，鼓励多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应，如同在更大尺度上做“资产包”优化，以此提升单一存量空间的综合价值。
不动产登记迈出实质性步伐。可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权人等权利主体办理预告登记，保障不动产权利在更新实施中的延续性。对土地带建筑一并收储供应的，探索简化申请材料提供登记服务。对历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，依法依规分类明确认定标准和处置政策。
五、飙马策划的专业服务：如何利用过渡期政策盘活您的存量资产
飙马策划深耕特色商旅文近30年，在存量资产的改造盘活和运营管理方面积累了丰富的实战经验。面对5年灵活过渡期这一重大政策窗口，飙马策划可以为客户提供以下专业服务。
在前期诊断阶段，飙马策划通过市场调查、项目定位等模块，帮助客户评估存量资产转型的可行性和产业方向。
在方案策划阶段，飙马策划帮助客户完成项目定位、业态配比和投资回报测算，确保过渡期内实现可持续运营。
在申报落地阶段，飙马策划指导客户完成详细规划优化调整和临时利用审批的实操路径对接。
过渡期，本质上是政府给市场经营主体一段“试错和验证”的窗口期。在窗口期内，项目方可以在不改变土地用途的前提下，快速实现空间改造和产业落地。在窗口期届满后，项目用产业发展的实效说服政府，争取正式按新用途确权。
手握这项政策的企业将获得一个具有里程碑意义的时间窗口。旧的空间用途不再是一道不可逾越的障碍，反而可能变成一块关键的跳板。飙马策划深耕特色商旅文近30年，服务足迹遍布全国500多个城市，在存量资产盘活和城市更新项目的顶层设计、业态规划和运营管理方面积累了丰富的实战经验。如果您正在谋划一个存量资产的转型项目，欢迎与飙马策划沟通。我们一起用足政策窗口期，把账算清楚、把路走通。
